Secondo le scadenze riportate nel Programma di Lavoro viene predisposto il Rapporto Preliminare, mirato ad una valutazione dei problemi relativi alla gestione delle acque alla scala del Distretto, e vengono progressivamente pubblicati i contenuti che compongono la Proposta di Piano. Per introdurre la descrizione della struttura e i contenuti del Piano, si riportano alcune considerazioni in merito a Piano di Gestione e governo del territorio.

Premessa

Prima di entrare nel merito delle problematiche gestionali di un sistema fisico complesso quale un bacino idrografico e delle difficoltà di una qualsivoglia sua regolamentazione, è interessante cercare di comprendere cosa si intende per pianificazione, gestione e governo di un territorio. Se si va a leggere le numerose definizioni di piano, forse la più intrigante è "...ciò che si ha intenzione di fare...". Se invece si cerca gestione, troviamo, tra le tante, "...amministrare, prendersi cura di...". Infine per governo o governare, sempre tra le tante a disposizione, la più significativa appare "dirigere".

Ponendo tali concetti nel nostro contesto si verrebbe quindi ad avere: "quello che abbiamo intenzione di fare per prendersi cura di dirigere un territorio". Cioè il complesso delle azioni, studiate a priori, nel contesto del quadro conoscitivo del territorio in oggetto, per poter ottenere il massimo rendimento, in termini termodinamici, del sistema. Ovvero il suo utilizzo ottimale per fornire quanto di meglio alla vita umana – risorse, bellezza, semplicità di fruizione – senza che questo uso porti uno scadimento del sistema stesso a scapito delle altre specie esistenti, o delle forme di paesaggio. E questo al fine di preservare tutto ciò, risorse bellezza e fruibilità, per le generazioni future. E’, né più né meno, una analisi economica: utilizzo della risorsa, rendimento, mantenimento nel tempo della risorsa fonte di reddito.

Poiché un sistema fisico tende sempre ad una condizione di equilibrio, è implicito che un sistema naturale, ovvero non antropizzato, si autoregoli autonomamente e non necessiti di pianificazione, in quanto i tempi e le azioni di governo sono stabiliti dal sistema stesso. Se tuttavia abbiamo in qualche modo posto nel contesto degli agenti esterni, delle "attività", non si può lasciar fare al sistema ma, se vogliamo avere un "reddito", si dovrà pianificare e gestire.

Sino all’inizio degli anni ’80, nella convinzione che le risorse fossero quasi infinite, la pianificazione consisteva principalmente in regole di tipo urbanistico, ovvero, in termini forse troppo semplicistici, in quanto necessario perché insediamenti e strutture non si ostacolino a vicenda. Poi, quando è apparso chiaro che le risorse, quali esse siano, non sono inesauribili e che il loro utilizzo indiscriminato porta rapidamente allo scadimento delle condizioni di vita, si è cominciato a parlare di pianificazione e di gestione del territorio con una sempre maggiore attenzione alle conseguenze possibili per gli ecosistemi, il paesaggio e le sue unicità. Dalla fine degli anni ’80 infatti molte sono le innovazioni legislative in merito, sia in campo strettamente urbanistico che ambientale. In tal senso la L.183/89 e la Legge Galli fanno scuola, anche se ancora non si parla di gestione in senso stretto. Si parla di pianificazione di bacino, di piani di tutela delle acque (D.Lgs 152/99), di azioni da porre in essere, ma ancora non si esplicita a tutto tondo quel concetto di governo del territorio – ovvero dirigere, indirizzare, gestire, stabilire presupposti ed obiettivi – che invece si affaccia prepotentemente dopo il 2000.

La gestione fa la sua comparsa in maniera significativa, come è noto, nella direttiva europea 2000/60, la direttiva acque, e anche in questo caso si riferisce esplicitamente alla risorsa idrica, superficiale e sotterranea, ma in maniera assai diversa, dalla parte, per così dire, della risorsa stessa. In ogni bacino idrografico si deve, mediante l’attenta analisi delle sue caratteristiche e peculiarità, stabilire cosa e come fare per mantenere tali risorse, ripristinare situazioni compromesse, utilizzare senza sfruttare. E questo, in un quadro finalmente accettato di cause ed effetti, in cui le azioni hanno conseguenze che si devono valutare alla scala dell’intero bacino idrografico.

La gestione è cosa ben distinta dalla pianificazione; gestire implica di fatto correggere, modificare, plasmare, dirigere, appunto, certe situazioni ed accettare anche conseguenze negative per alcuni assett, al fine di ottenere un risultato globalmente positivo. Nella gestione entra prepotentemente la valutazione in termini economici di un qualsivoglia sistema, considerando tuttavia tutte le potenzialità del sistema - produttive, energetiche, paesaggistiche, geomorfologiche, etc - ed assegnando ad esse valori e pesi. Ma ogni gestione deve avere anche delle politiche ben chiare alle spalle e, con la 2000/60 e le ulteriori direttive a seguire, l’indicazione è che un territorio va gestito al fine di mantenere le sue peculiarità e singolarità per le generazioni future. E’ quello che in seguito, nella stragrande maggioranza della legislazione statale e regionale italiana, forse con un certo abuso lessicale, viene definita come la sostenibilità del governo del territorio.

Ma ancora non abbiamo un concetto di gestione a tutto tondo. La 2000/60 – il cui piano di gestione viene ripreso nel D.Lgs. 152/06 dove all’art.117 si fa espressamente riferimento alla redazione del piano di gestione delle acque in ambito distrettuale - ci parla espressamente di gestire le acque, ma accenna solo in maniera sommessa ad altre questioni a noi note, come il rischio idrogeologico. Infatti, per la difesa del suolo, il concetto di gestione è ancora più recente ed è stato introdotto dalla direttiva europea "alluvioni" 2007/60. Qui, per la prima volta in assoluto, si parla di gestione del rischio idraulico, indicando, di fatto, che questo si deve attuare con una molteplicità di azioni ed opere, sia dirette che indirette, con l’obiettivo di minimizzare gli effetti di tali eventi naturali sul sistema antropico e sulle risorse. Anche qui, parlando di gestione, è implicito che si debbano accettare perdite, svalutazioni e rivalutazioni, con lo scopo, tuttavia, di avere il massimo ritorno che, in questo caso, coincide, in maniera molto tranchant, con il minimo danno economico.

Il piano di gestione ai sensi della 2000/60 e del D.Lgs. 152/06 e quello che ne deriva

La direttiva parla chiaramente di gestione e quindi a questo ci si deve riferire se ad essa si vuole rispondere. E si deve rispondere in tempi oramai prossimi ovvero entro la fine del 2009. L’allegato VII alla direttiva indica i contenuti e le condizioni che il piano deve soddisfare, richiamati poi nel 152/08, ma la prima complicazione che troviamo è che tutto deve essere riferito al distretto idrografico, oggetto oramai ben conosciuto agli addetti ai lavori. Il D.Lgs. 152/06 ne indica numero e distribuzione fisica nel nostro territorio nazionale.

Come noto, la nostra nazione è attraversata da una molteplicità di fiumi e corsi d’acqua di cui solo il Po presenta caratteri rilevanti di estensione areale del bacino, lunghezza dell’asta e portata idrica. Gli altri, compreso l’Arno di cui parleremo più avanti, seppur significativi e anche assai dirompenti negli effetti estremi, sono di ridotte estensioni e i volumi di acque in gioco certo non competono con i grandi bacini centro e nord europei. E’ una caratteristica dell’ambiente mediterraneo, anche se certe peculiarità sono tipicamente nostrane, connesse con l’evoluzione delle orogenesi Alpina e Appenninica, da noi particolarmente significative per forme, assetti e conseguenze.

Senza dilungarsi su questioni assai dibattute, forse con eccesso di forma e poca sostanza visto che i distretti del 152/06 tali sono e tali sono rimasti, ci troviamo ad operare in un contesto idrografico che, ad esclusione del distretto del Po, è assai complicato sotto l’aspetto strettamente tecnico, ponendo nello stesso quadro di riferimento distrettuale, bacini idrografici con caratteristiche fisiografiche, geologiche e morfologiche fortemente disomogenee e contrastanti tra loro. Se a questo si aggiunge l’aspetto amministrativo, di per sé complesso a prescindere dal tema trattato, si ricava che la pianificazione della gestione dei distretti richiesta dalla direttiva "acque" e confermata dal 152/96, appare assai complicata.

Scendendo tuttavia nel dettaglio si può notare come, almeno sotto l’aspetto esclusivamente tecnico, tale complessità si riduca assai se si torna a considerare la pianificazione alla scala del bacino idrografico, di qualsiasi dimensione esso sia. L’analisi dei flussi in entrata e in uscita, lo scambio con i bacini contermini, la distribuzione della necessità di risorsa, le condizioni di qualità, le sovrappressioni o i surplus, sono ben determinabili alla scala di bacino. E anche l’analisi economica appare ben inquadrabile alla scala di bacino pur nella difficoltà delle società di gestione operanti secondo ambiti amministrativi ben diversi da quelli fisici. Se ben guardiamo, infine, il problema del piano di gestione del distretto non è insito nelle difficoltà del pianificare in senso stretto, ma nella corretta identificazione dei distretti da pianificare.

Il sistema legislativo italiano per ciò che riguarda le risorse idriche presenta degli aspetti di complessità che certo non facilitano la realizzazione del piano di gestione. Come correttamente inquadrava Paolo Urbani in un convegno in merito alla 2000/60 tenutosi a Milano alla fine del 2003, l’applicazione della direttiva e quindi il piano di gestione necessita di "...una visione prospettica onnicomprensiva del tema acqua..." mentre nel nostro ordinamento, anche dopo il D.Lgs. 152/06, esiste ancora una frammentazione di soggetti e competenze, complicata ulteriormente dai limiti amministrativi di Regioni e Province. Il Piano di Tutela delle acque introdotto dal D.Lgs. 152/99, che con i dovuti distinguo, più si avvicina al piano di gestione della direttiva, ha il suo limite maggiore, o vantaggio a secondo dei punti di vista, nell’essere redatto ed applicato alla scala amministrativa regionale. Ed in questo si discosta fortemente dal dispositivo europeo, negandone il presupposto della gestione alla scala di bacino non più messo in discussione oramai da tempo.

I distretti idrografici definiti dal 152/06 sono in sintesi i seguenti:

il distretto delle Alpi orientali che comprende Adige, Alto Adriatico e i bacini del nord est;
il distretto Padano o del fiume Po;
il distretto dell’Appennino settentrionale che va dalla Liguria sino alle Marche, comprendendo Magra, Arno, Ombrone, Reno, Marecchia, Fiora, bacini regionali liguri, toscani, romagnoli e marchigiani;
il distretto pilota del Serchio;
il distretto dell’Appennino centrale che racchiude Tevere, Tronto e bacini regionali di Marche, Abruzzi e Lazio;
il distretto dell’Appennino meridionale che partendo dal Liri-Garigliano si spinge sino a comprendere tutti i bacini dell’Italia del sud;
il distretto della Sicilia;
l distretto della Sardegna.

L’indice del Piano

L’indice del Piano di Gestione è direttamente mutuato dalle indicazioni della Direttiva 2000/60/Ce, e in particolare con quanto specificato nell’Allegato 7:

Descrizione generale delle caratteristiche del distretto idrografico
Sintesi delle pressioni e degli impatti significativi
Specificazione e rappresentazione cartografica delle aree protette, come prescritto dall’articolo 6 e dall’allegato IV
Mappa delle reti di monitoraggio istituite ai fini dell’articolo 8 e dell’allegato V e rappresentazione cartografica dei risultati dei programmi di monitoraggio effettuati a norma di dette disposizioni
Elenco degli obiettivi ambientali fissati a norma dell’articolo 4 per acque superficiali, acque sotterranee e aree protette
Sintesi dell’analisi economica sull’utilizzo idrico
Sintesi del programma o programmi di misure adottati
Repertorio di eventuali programmi o piani di gestione più dettagliati adottati per il distretto idrografico
Sintesi delle misure adottate in materia di informazione e consultazione pubblica
Elenco delle autorità competenti
Referenti e procedure per ottenere la documentazione e le informazioni di base.